«Закон для обхода законов»: Тимур Исмаилов о том, что можно улучшить в законопроекте о правовом эксперименте

Правовой эксперимент — это изучение эффективности нормативно-правового акта путём его временного введения на какой-то одной территории или по кругу лиц. Прежде чем принимать закон на постоянной основе, имеет смысл его «обкатать», посмотреть, что получается, и, если нужно, доработать.

Сейчас проведение правовых экспериментов в Узбекистане регулируется одной статьей Закона «О нормативно-правовых актах». В феврале 2023 года президент утвердил Госпрограмму по реализации Стратегии развития Нового Узбекистана. Восьмая её цель посвящена модернизации нормотворческого процесса и обеспечению строгого исполнения актов законодательства, и в ней Минюсту поручалось разработать проект Закона «О правовом эксперименте».

В конце октября Минюст выложил законопроект на общественное обсуждение и призвал всех активно участвовать в его обсуждении, которое завершилось в субботу.

В целом законопроект неплохо составлен. В нём оговариваются основные принципы, сроки, недопустимые сферы, формы, методы, этапы проведения, порядок инициирования, основания прекращения и приостановления, оценка результатов и оформление итогов, объявление результатов, источники финансирования, возмещение причинённого ущерба, ответственность за нарушение процедур, задачи и полномочия государственных органов и организация правового эксперимента.

Как пишет сам Минюст, сейчас в некоторых НПА, которые уже принялись в порядке эксперимента, есть недочеты. Они приведены в таблице:

Таким образом, законопроект представляется актуальным, но в то же время в нём есть ряд сомнительных положений, которые и разберём.

В статье 4 законопроекта вводится понятие уполномоченного органа, то есть того, кто вправе принимать нормативно-правовые акты о правовом эксперименте, а статья 18 детализирует этот термин:

Звучит неплохо. Теперь заглянем в Закон «О нормативно-правовых актах» и посмотрим, кто ещё получит право экспериментировать:

По закону хоким пока еще возглавляет и представительную, и исполнительную власть. Получается, законопроект закрепляет право хокимов проводить на вверенным им территориям и над проживающим там населением любые правовые эксперименты.

Эту возможность требуется исключить по следующим причинам.

Похожие нестыковки наблюдаются и в других статьях законопроекта. Например, в статье 22 говорится, что по нормативно-правовому акту, принимаемому в порядке эксперимента, разрабатывается программа, где при необходимости указывается разработка временного положения по проведению правового эксперимента. Однако согласно статье 17 это временное положение принимается Кабмином.

Получается, если районный хоким решает провести о правовом эксперименте и разрабатывает соответствующее временное положение, то он сам не может его утвердить, а должен отправлять «через голову» наверх. Нелогично.

Продолжим о нестыковках. По законопроекту правовой эксперимент непосредственно проводится не самим уполномоченным органом, а ответственным органом. Последний, согласно статье 30, в течение месяца после окончания эксперимента готовит отчёт, который «вносится в уполномоченный орган, Президенту Республики Узбекистан, в Кабинет Министров и Законодательную палату Олий Мажлиса Республики Узбекистан по подведомственности».

Согласно же статье 31: «По результатам правового эксперимента уполномоченный орган, Президент, Кабинет Министров, Законодательная палата Республики Узбекистан на основании отчёта об итогах правового эксперимента принимает одно из следующих решений».

Однако и президент, и Кабмин, и Олий Мажлис уже определены уполномоченными органами. Зачем нужно дублировать и отдельно приводить их названия? С учётом противоречия в статье 18, напрашивается ответ, что кто-то в Минюсте в последний момент решил дать «зелёный свет» хокимиятам на проведение правовых экспериментов, но дабы не злить уставший от их беззакония народ, решил это завуалировать термином «уполномоченный орган». Спасибо, не надо.

В пользу того, что хокимияты решили уполномочить на правовые эксперименты в последний момент, говорит и норма из статьи 15 законопроекта, где они названы «в лоб»:

Получается странность: какой смысл хокиму предлагать включить себя в правовой эксперимент, если он может сам его провести? Походу это первоначальная версия законопроекта.

Невозможно? Окунёмся в реальность. Согласно пункту 2 Постановления Кабмина в Юнусабадском и Чиланзарском районах столицы проводился эксперимент по управлению многоквартирными домами со стороны управляющих компаний.

Не прошло и месяца, как хокимы совершенно непричастных районов — Яккасарайского и Яшнабадского — приняли решения № 21 от 15.01.2021 г. и № 22 от 29.01.2021 г. соответственно, по которым многоквартирные дома в районах были поделены между УК во исполнение данного постановления Кабмина.

Хокимияты Мирзо-Улугбекского и Учтепинского районов со ссылкой на всё то же постановление Кабмина 13 ноября и 20 декабря 2020 года соответственно объявили тендеры (этот и этот) на передачу жилых домов в УК.

Хокимияты уже спокойно нарушают законы и вольно присоединяются к правовым экспериментам, проводимым на других территориях. Ничто не мешает им в будущем продолжить эту практику, заранее отправив предложение о присоединении, опубликовав его на своих новостных каналах и назвав его законным основанием. Пока же решения будут отменены, пройдут месяцы или год, а за это время можно многое сделать, например, вызывать по ночам руководителей ТСЖ, «давить» на них и отбирать печати, как это делалось в Мирзо-Улугбекском районе.

Статья 2 законопроекта прямо заявляет, что он не распространяется в отношении случаев ограничения, отмены прав и свобод человека или ухудшения их состояния иным способом.

Звучит очень хорошо, только вот закон не определяет, что именно считать ухудшением, а что нет. В результате уполномоченный орган может назвать белое чёрным и начать правовой эксперимент во вред людям.

Например, некоторые чиновники недовольны тем, что жители реализуют своё международное и конституционное право на мирные собрания, проводят демонстрации протеста у зданий госорганов, порой пригоняя туда то баранов, то коров. Принимается нормативно-правовой акт о правовом эксперименте, по которому вся общественная активность может проводиться только на специально обустроенной территории, которая располагается на окраине города, где требования людей не будут ни услышаны, ни увидены.

На возражения людей, что правовой эксперимент ухудшает их право на свободу слова и свободу собраний, в ответ заявляется, что наоборот — это улучшает их права, так как ведь раньше не были определены места демонстраций (попросту, загоны), а теперь они есть. Доводы о том, что эти загоны не нужны, а действующее законодательство вообще не ограничивает места проведения общественной активности, просто игнорируются.

Если читатель считает, что в Узбекистане подобная трактовка невозможна, то ему следует перечитать пояснительную записку МВД 2020 года, где в положительных тонах изображался разработанный им законопроект о собраниях, который по сути запрещал всю общественную активность в населенных пунктах.

Также читателю следует вспомнить, как в этом году ГУВД г. Ташкента написало, что перекрыть улицы для шествия 9 мая «не представится возможным». По сути, это ограничивало уличное шествие по месту, на что есть право только у президента и только во время чрезвычайного положения. Однако Верховный суд посчитал, что этот отказ таковым не является. Обжалование продолжается до сих пор.

Статья 7 законопроекта устанавливает принцип законности, требует неукоснительного соблюдения данного закона и других актов законодательства и, среди прочего, гласит:

Всё прекрасно за исключением одного момента: что, если этот нормативно-правовой акт нарушает вышестоящие нормативно-правовые акты, как это уже происходит в Узбекистане?

Например, пять лет назад президент принял указ «О правовом эксперименте по внедрению особого порядка управления в городе Ташкенте», преамбула которого констатирует отсутствие генерального плана столицы.

Согласно пункту 16 указа, до утверждения генплана предусмотрено комплексное размещение социальных объектов и расширение инженерно-коммуникационных сетей при строительстве новых жилых массивов в нестарогородских районах города.

Данная норма грубо нарушает как статью 34 Градостроительного кодекса, действовавшего на момент принятия указа, так и статью 54 действующего Градостроительного кодекса, который утвержден законом. По ним запрещается строительство объектов на территории населённых пунктов без генерального плана независимо от развития инфраструктуры и «социалки».

Законы имеют бо́льшую юридическую силу, чем указы президента. Следовательно, нарушен принцип соотношения нормативно-правовых актов, установленный статьей 14 Закона «О нормативно-правовых актах» в редакции на момент принятия указа, так и статьей 18 закона в действующей редакции.

«Ну, значит, после принятия данного законопроекта с его принципом законности, соотношение будет соблюдаться», — может подумать читатель. Ничего подобного. По той же статье 18 Закона «О нормативно-правовых актах», в случае расхождений между актами, обладающими равной юридической силой (то есть между законом и законом), действуют положения нормативно-правового акта, принятого позднее.

Временные ограничения и запреты в Узбекистане уже оговорены Законом «О чрезвычайном положении».

Следующий подвох содержится в статье 14 законопроекта, по которой одним из условий проведения правового эксперимента является

Данная фраза прямо противоречит статье 8 законопроекта, по которой не допускается нарушение прав и законных интересов лиц (без каких-либо ограничений), и оставляет возможность злоупотреблений и любого ограничения прав и свобод людей, так как обоснование можно подвести под всё, что угодно.

Вернёмся в коммунальную сферу и рассмотрим гипотетическую ситуацию. Условный хоким или министр намерен перевести все многоквартирные дома в городе из ТСЖ в УК или, ещё лучше, в подчинённые хокимияту или министерству структуры, которыми владеют приближенные к нему люди.

Уполномоченным органом принимается нормативно-правовой акт о соответствующем правовом эксперименте, в котором подробно, на нескольких страницах, приводится предвзятая информация о неэффективности ТСЖ и обосновывается, что управление многоквартирными домами непосредственно хокимиятом или министерством позволит заранее выявлять возможные проблемы и своевременно подготавливать предложения по их решению с последующем внесением на рассмотрение руководству.

Несогласные жители заявляют, что их ограничивают незаконно, так как по статье 8 Закона «Об управлении многоквартирными домами» способ управления домом определяется общим собранием собственников независимо от эффективности способа, а согласно статье 20 Конституции права и свободы человека, закреплённые в Конституции и законах, являются незыблемыми.

Но в ответ моментально указывается на настоящую норму о достаточном обосновании ограничения и на статью 21 Конституции, по которой права и свободы могут быть ограничены только в соответствии с законом. После этого заявляется, что нормативно-правовой акт «О правовом эксперименте» является законом, а значит ограничение права людей на выбор способа управления домом в виде лишения возможности вхождения в ТСЖ является законным.

Та же статья 14 требует проведение общественного обсуждения инициирования подготовки проекта нормативно-правового акта, принимаемого в порядке правового эксперимента, а также отчёта, составленного по результатам правового эксперимента.

Хорошая мера, только есть один подводный камень. Раньше действительно проекты нормативно-правовых актов в обязательном порядке проходили общественное обсуждение на портале Regulation.gov.uz, где люди могли оставлять свои замечания и предложения.

В марте 2022 года президентом был подписан указ, по которому общественное обсуждение перестало быть обязательном и теперь проводится как правило. Эта лазейка, естественно, реализуется на практике. Так, недавно без общественного обсуждения были приняты поправки в административное и уголовное законодательство, закрепляющие светскость государства и запрещающие закрывать лицо на улице.

Несмотря на однозначный плюс изменений, не все стороны вопроса были учтены. Например, маска может использоваться как средство выражения мнения или принадлежности к определённой субкультуре, скажем, во время сходок (то есть собраний или демонстраций) поклонников японской анимации. К слову, ООН разъясняет, что само по себе использование маскировки не следует считать признаком насильственного умысла. Эти доводы могли быть приведены и обсуждены, но мы были лишены такой возможности.

Вернёмся в статью 31. По результатам правового эксперимента уполномоченный орган принимает решение, одним из которых может быть продление срока эксперимента.

Всё бы ничего, но это противоречит статье 28 законопроекта, по которой не допускается продолжение правового эксперимента по истечении указанного срока.

В противном случае создаётся возможность злоупотреблений и нецелевого расходования денежных средств на один и тот же эксперимент. Учитывая же вышеупомянутую лазейку обходить вышестоящие законы, временное нарушение может стать постоянным, так как будет постоянно продляться либо начинаться вновь и вновь.

Статья 37 законопроекта регулирует возмещение ущерба во время правового эксперимента, и её часть первая гласит:

Здесь нужно обратить внимание на три момента:

1. Почему речь идёт только об имущественном ущербе? Правам и свободам человека также может быть причинён вред, и недопустимо оставить его без компенсации.

2. Государство — понятие обширное. Если сотрудниками ответственного органа причинён ущерб по собственной халатности, то, естественно, они должны понести ответственность, о чём уже говорит часть вторая статьи. Однако если это произошло, так как они просто выполняли положения нормативно-правового акта о правовом эксперименте, который им «спустили» сверху, то ущерб должен возмещаться уполномоченным органом, так как именно им начат эксперимент.

3. В законодательстве не выявлен порядка возмещения ущерба, причинённого во время правового эксперимента, и недопустимо ждать несколько месяцев или лет, пока он будет принят. В любом случае всё производится по законодательству, так что соответствующая фраза лишняя.

Проиллюстрируем сказанное. Допустим, чиновники определённого города недовольны тем, что журналисты снимают их заявления на видео и публикуют в Интернете. Принимается нормативно-правовой акт о правовом эксперименте, по которому отныне для съёмки должностного лица заблаговременно требуется получение его предварительного согласия (устного или письменного). Ответственным органом определяется местное управление внутренних дел.

Журналисты возмущаются и указывают на несоответствие данного ограничения статье 19 вышестоящего Международного пакта о гражданских и политических правах. Однако сотрудники органов МВД или Нацгвардейцы задерживают прессу за неподчинение, оформляют протоколы, и позже журналистов штрафуют или «сажают» на 15 суток, за что им ещё придётся заплатить.

Позже правовой эксперимент оканчивается, и введение данной нормы на постоянной основе признаётся нецелесообразным. Логично, чтобы указанный ущерб журналистам также был возмещён, хотя он и не причинялся их имуществу, и возмещать его не должны милиционеры с Нацгвардейцами, так как они просто исполняли нормативно-правовой акт, принятый уполномоченным органом.

Часть первая статьи 29 приводит основания прекращения правового эксперимента. По ней эксперимент может быть прекращён уполномоченным органом и точка.

Получается, что уполномоченный орган может спокойно принять незаконное решение о проведении правового эксперимента, и никто другой не сможет его отменить (не забываем, что речь идёт о проекте закона, который «перекроет» все законы, принятые до него), а суды, органы прокуратуры и юстиции могут отказывать или давать отписки, говоря об отсутствии иных оснований прекращения эксперимента.

Статья 40 касается приведения законодательства в соответствие и содержит дежурные слова о том, что Кабинету Министров поручается привести решения правительства в соответствие с настоящим законом.

Здесь закрываются глаза на три момента. Во-первых, нормы законодательства, ранее принятые на временной основе, вполне продолжат действовать. Во-вторых выходит, что не вполне себе законные акты других уполномоченных органов — палат Олий Мажлиса и президента — о правовых экспериментах остаются в силе, например, уже упомянутый Указ Президента
№ УП-5515, который грубо нарушает Градостроительный кодекс. В-третьих, не указывается срок приведения законодательства в соответствие, что даёт возможность затянуть работу на абсолютно любое время.

Проект Закона «О правовом эксперименте» не регулирует какую-то одну сферу общественных отношений, а носит рамочный характер, то есть коснётся всего и всех. Законопроект не вводит что-то кардинально новое, а упорядочивает то, что уже происходит в Узбекистане. В нём однозначно содержатся плюсы, такие как продолжительность эксперимента, ответственность за нарушение правовых процедур и компенсация ущерба.