Множественные уязвимости закона: почему забастовок в Узбекистане не будет

В середине июня президент подписал закон, которым в Узбекистане регулируется порядок проведения забастовок. Он вступит в силу в середине сентября.

«Сарпа» попросила разъяснить детали документа Гулжахон Аманову, юристку по правам человека, независимую исследовательницу с более чем 20-летним опытом в сфере международного права и системе ООН.

В своей колонке специалистка рассказала о том, что заставило властей принять такой закон, какие его недостатки не видны на первый взгляд и кто на самом деле сможет воспользоваться Узбекистане своим правом на забастовку.

С чего вообще государство решилось принять такой закон

Узбекистан стремится к вступлению в ВТО и, скорее всего, это и было главной причиной введения права на забастовку как нормы ТК РУз. При этом обязательство принять подобный закон прямо вытекает из международно-правовых обязательств страны.

Узбекистан является участником нескольких правовых документов, относящихся к праву на мирные собрания, свободу ассоциаций и забастовок. Это две конвенции МОТ, два Пакта и Венская конвенция о праве международных договоров, обязывающая государства выполнять свои договорные обязательства.

Шаги к интеграции с международными финансовыми институтами в целом также создают дополнительные политические обязательства по соблюдению в том числе и Декларации МОТ об основополагающих принципах и правах в сфере труда, включая свободу объединения, которая включает в себя право на забастовку.

Таким образом, стремление Узбекистана урегулировать реализацию права на забастовку вполне понятно, тем более что и международное право предусматривает тот факт, что это право осуществляется «при условии его осуществления в соответствии с законами каждой страны».

Можно ли органичивать право на забастовку — и если да, то насколько сильно?

Международное право предусматривает³ введение законных ограничений пользования правами, но и там же предостерегает⁴ государства не принимать законодательные акты или применять закон так, чтобы наносился ущерб свободе ассоциаций и защите права на организацию.

Отказ от работы – важнейший инструмент переговоров, главная цель которого заключается в возможности изменения баланса сил между работниками и работодателем.

Статьи Пактов ⁵ допускают ограничения права на ассоциацию, но только в случаях, «предусмотренных законом и необходимых в демократическом обществе, в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц». 

Эти критерии не носят формальный характер. С точки зрения международного права прав человека, любые ограничения нужно основывать на дифференцированной и индивидуальной оценке действий в каждом конкретном случае, общие ограничения считаются непропорциональными. 

Узбекистан как государство-участник двух Пактов обязан не только вводить нормы, регулирующие право на забастовку, но и воздерживаться от произвольного вмешательства в осуществление свободы граждан на мирные собрания и ассоциации. 

А главное, должен создать позитивную нормативную среду, при которой эта свобода реально осуществима без дискриминации и излишней бюрократичности. И тут мы видим уязвимые места нового закона.

Основополагающая проблема в том, что вопреки конституционной норме⁶ «все противоречия и неясности в законодательстве, возникающие во взаимоотношениях человека с государственными органами, толкуются в пользу человека», зачастую происходит с точностью наоборот. Помимо этого, в законе обнаруживаются ещё несколько опасных моментов.

Первая проблема: слишком широкий круг тех, кому забастовка запрещена

Вот кому закон полностью запрещает участие в забастовках:

• медицинские работники;
• государственные гражданские служащие, включённые в Реестр должностей;
• военнослужащие, судьи, сотрудники судебных и правоохранительных органов со специальными (воинскими) и классными чинами;
• работники организаций систем энергоснабжения и водоснабжения;
• работники системы связи.

Стандарты Международной организации труда сужают право на ассоциацию и мирные собрания, допуская уже широкие ограничение свободы собраний и ассоциацию и разрешая ограничения права на забастовку в «существенных службах». 

Но даже при таком сужении свободы с точки зрения международных пактов, ограничение, с точки зрения стандартов МОТ, будет правомерно лишь в той мере, в какой оно создаёт угрозу жизни, личной безопасности или здоровью всего или части населения. 

Тотальный запрет для всех госслужащих, медработников, систем связи и энергоснабжения без исключения превышает этот допустимый предел, поскольку запрет распространяется на целые сектора лишая практической реализации свободы чуть ли не всего населения страны. 

А ведь МОТ допускает его лишь в отношении «существенных служб», essential services. А как госслужащий в резерве может таковым являться? Или когда есть, скажем, и другие поликлиники, больницы? Запрет для медицинских работников сформулирован абсолютно, без исключения для работников клиник, не оказывающих экстренную помощь, или административного персонала медучреждений. 

И тут не только узаконенное фактически лишение права на забастовку медиков, а сразу и ответственность за незаконность. А ведь в Узбекистане одни из самых незащищенных, малооплачиваемых профессий – это профессии учителей и медиков. А как им тогда еще добиваться, чтобы их голоса как работников были всё же услышаны, если они все же захотят использовать свое право на мирные собрания, на выражение мнения в виде забастовок?

Новая статья 589 ТК, кроме этого списка еще больше указывает⁷ на возможные ограничения:

И эта широта всей статьи достаточно опасна, особенно в связи с первой проблемой нашего государства, когда все сомнения трактуются не в интересах человека, а в пользу его устрашения.

Вторая проблема: отсутствие независимого арбитражного механизма как компенсаторной гарантии

Вводится⁸ обязательный арбитраж для категорий людей, которым забастовка запрещена. Но в случае, если стороны не договорились о составе и правилах временного арбитража, решение всех процедурных вопросов передаётся «государственным органам по урегулированию коллективных трудовых споров».

В условиях, когда отраслевые органы исполнительной власти административно подчинены тем же министерствам, чьи подведомственные предприятия являются работодателями, независимость арбитражного решения от работодателя остаётся под вопросом. И это создаёт структурный конфликт интересов, несовместимый с правом на справедливое разрешение спора⁹.

Третья проблема: жёсткие процедурные требования к объявлению забастовки

Для объявления забастовки требуется¹⁰:

1. решение общего собрания (конференции) работников квалифицированным большинством более 50% присутствующих делегатов;
2. принятие решения не менее чем за один месяц до начала забастовки;
3. письменное уведомление работодателя в течение одного рабочего дня с момента принятия решения;
4. работодатель обязан в течение одного рабочего дня уведомить государственный орган.

Международная практика считает приемлемым срок в 5–10 дней. Месячный срок сильно превышает этот стандарт и фактически лишает забастовку её экономического давления как инструмента коллективных переговоров. За месяц работодатель может нанять временных работников, создать запасы продукции или еще как-то нейтрализовать эффект предстоящей акции.

Далее, статья 582 требует, чтобы в решении была указана конкретная дата, время и место начала забастовки, перечень разногласий, сведения о руководителе забастовки и его полномочиях, список представителей работников. 

Несоответствие решения этим требованиям создаёт основание для признания забастовки незаконной, однако в законе нет механизма «исцеления» дефектного решения, что влечёт риск злоупотреблений при судебном оспаривании. 

Во-первых, требуемый список работников создает риски для этих работников быть уволенными или получить другие дисциплинарные или даже другие формы давления, а значит, лишает их фактически права реализовать свое право на забастовку. 

Во-вторых, подобный формализм к «законности» мы видим при решении регистрирующих органов ННО. Скажем, работодатель не уведомил в течение одного рабочего дня госорган, ссылаясь на различные обстоятельства, и это фактически лишает возможности проведения забастовки его работников.

Это лазейка больше для работодателя и еще одна причина, мешающая работникам реализовывать своё право на забастовку.

Четвертая проблема: широкие полномочия суда по приостановлению и отсрочке забастовки

Суд по заявлению работодателя или прокурора вправе:

• отложить начало объявленной забастовки на срок до 30 дней;
• приостановить уже начавшуюся забастовку на срок до 30 дней.

Основания — «реальная угроза жизни и здоровью людей», «угроза миру и безопасности, общественной безопасности и общественному порядку, экологической устойчивости».

Понятия «угроза общественному порядку» и «экологическая устойчивость» оценочны и не раскрываются законом. Это создаёт риск расширительного судебного толкования, при котором любая крупная забастовка может быть приостановлена превентивно. 

Срок рассмотрения дела — 10 дней с момента подачи заявления¹¹ — позволяет судебному разбирательству затянуться настолько, что оно само по себе станет инструментом нейтрализации забастовки. А ещё закон допускает рассмотрение дела в отсутствие сторон, что снижает состязательность процесса.

Примечательно, что заявление может подать прокурор, вообще не являющийся стороной трудового спора. Это могло бы быть понятным в случае реальной угрозы «жизни и здоровью людей», «миру и безопасности, общественной безопасности и общественному порядку, экологической устойчивости». Поскольку все эти понятия размытые и широкие, такой порядок фактически институционализирует возможность государственного вмешательства в частный коллективный трудовой спор без необходимости его обоснования работодателем.

Пятая проблема: уголовная ответственность как инструмент сдерживания 

Новая статья 218¹ УК предусматривает уголовную ответственность за:

• руководство незаконной забастовкой — от штрафа до 3 лет лишения свободы, а при наступлении тяжких последствий даже и до 5 лет;
• принуждение к участию или к неучастию в забастовке;
• руководство или принуждение к участию в забастовке, проводимой в запрещённых случаях — до 10 лет лишения свободы.

Криминализация руководства «незаконной» забастовкой при широких процедурных основаниях для признания такой забастовки как раз-таки незаконной создаёт сдерживающий эффект для профсоюзных и других лидеров среди работников. 

Инициатор забастовки, добросовестно полагающий акцию законной, рискует уголовным преследованием, если суд впоследствии признает её незаконной по процедурным основаниям. 

Комитет МОТ по свободе объединения неоднократно указывал, что уголовное преследование лидеров забастовок несовместимо с принципом свободы объединения, если забастовка не сопряжена с насилием или иными уголовно наказуемыми действиями. 

Вообще у меня вопрос: причем тут уголовная ответственность, когда вопрос касается реализации права на труд? Скорее всего, так же, как и с положениями о клевете, оскорблении, распространении так называемой информации, не соответствующей действительности в УК РУз – это «предупреждение» и превентивное давление со стороны государства о том, чтобы не реализовывали свое право на выражение мнений, на мирные собрания и на забастовку.  

Итог: право остаётся труднодостижимым

Закон создаёт важный нормативный каркас, прежде отсутствовавший в узбекском законодательстве: появляется правовое определение забастовки, установлена процедура её объявления, введен порядок ее проведения. 

Вместе с тем в текущей версии существует множество уязвимостей: широкий абсолютный запрет по профессиональному признаку, отсутствие реально независимого арбитража, чрезмерный предварительный срок уведомления, бюрократическая процедура организации, широкое понимание незаконности забастовки, что может привести к уголовной ответственности лидеров.